قانون‌گذاری کاری است که حق و وظیفه مجلس است، اما قانون نویسی کاری است تخصصی که باید افراد دست‌اندرکار آن را بیاموزند و شاید بسیاری از اشکالات ناشی از این باشد که قانون نویسی در بعضی موارد درست اجرا نشده است.
تابناک گیلان/ قانون‌گذاری کاری است که حق و وظیفه مجلس است، اما قانون نویسی کاری است تخصصی که باید افراد دست‌اندرکار آن را بیاموزند و شاید بسیاری از اشکالات ناشی از این باشد که قانون نویسی در بعضی موارد درست اجرا نشده است.
به گزارش «تابناک»؛ ایجاد و تدوین قانون شامل مراحل مختلفی است: نخست اینکه نیاز به وجود قانونی با توجه به آنچه در جامعه می‌گذرد احساس شود. بدیهی است در این مرحله، عوامل مختلف موثر در قضیه باید مورد توجه قرار گیرد یا دولت در مقام تدوین لایحه قانونی و یا عده‌ای از نمایندگان در مقام تهیه طرح قانونی به نوشتن و تنظیم لایحه یا طرح اقدام کنند.
در این مرحله دو فرآیند وجود دارد: اولاً تنظیم لایحه در دولت که علی‌القاعده و بنا بر اصل با دخالت کارشناسان متخصص در موضوع و مسلط بر جنبه‌های مختلف قضیه تهیه می‌شود ـ و یا باید چنین شود ـ ثانیاً تنظیم و تدوین طرح که نمایندگان قطعاً نیاز مورد نظر را احساس و لمس کرده‌اند، اما دخالت متخصصان امر و صاحب‌نظران ممکن است تحقق بیابد یا واقع نشود. پس از تصویب متن قانون هم مرحله بررسی شورای نگهبان فرا می‌رسد که البته در آن صرفاً موضوع عدم مغایرت قانون با شرع و قانون اساسی مطرح است.
در این مرحله دو فرآیند وجود دارد: اولاً تنظیم لایحه در دولت که علی‌القاعده و بنا بر اصل با دخالت کارشناسان متخصص در موضوع و مسلط بر جنبه‌های مختلف قضیه تهیه می‌شود ـ و یا باید چنین شود ـ ثانیاً تنظیم و تدوین طرح که نمایندگان قطعاً نیاز مورد نظر را احساس و لمس کرده‌اند، اما دخالت متخصصان امر و صاحب‌نظران ممکن است تحقق بیابد یا واقع نشود. پس از تصویب متن قانون هم مرحله بررسی شورای نگهبان فرا می‌رسد که البته در آن صرفاً موضوع عدم مغایرت قانون با شرع و قانون اساسی مطرح است.
از آنجا که کار مجلس قانون‌گذاری است و هزینه بسیار صرف انتخاب نمایندگان و گردش کار مجلس می‌شود، به نظر می‌رسد تدوین و تصویب قوانینی که ورود اصلاحات مکرر در آن‌ها حکایت از عدم دقت و بررسی کافی داشته باشد به هیچ عنوان قابل قبول نیست.
ابلاغ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری
سال گذشته رهبر انقلاب در اجرای بند یک اصل ۱۱۰ قانون اساسی، سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری را ابلاغ و با توجه به اهمیت موضوع در حاشیه‌ی آن مرقوم کردند: «سیاست‌ها به قوای سه‌گانه ابلاغ شود. سه قوه موظفند اقدامات را زمان‌بندی و پیشرفت‌ها را گزارش نمایند». متن سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری مصوّب رهبر انقلاب که پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام تنظیم شد، بدین شرح بود؛
بسم الله الرّحمن الرّحیم
سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری
١- توجه به موازین شرع به عنوان اصلی‌ترین منشأ قانون‌گذاری در تنظیم و تصویب طرح‌ها و لوایح قانونی.
۲- ارزیابی و پالایش قوانین و مقررات موجود کشور از حیث مغایرت با موازین شرعی و قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ایجاد سازوکار لازم برای تضمین اصل چهارم قانون اساسی.
٣- تعیین سازوکار مناسب برای عدم مغایرت مقررات با قانون اساسی.
۴- نظارت بر عدم مغایرت یا انطباق قوانین با سیاست‌های کلی نظام، با همکاری شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام و تصویب قوانین لازم برای تحقق هریک از سیاست‌های کلی نظام.
۵- تعیین حدود اختیارات و صلاحیت مراجع وضع قوانین و مقررات با ارائه‌ی تعریف روشن و مشخص از «قانون»، «آیین‌نامه، تصویب‌نامه و بخشنامه موضوع اصل ۱۳۸»، «قانون آزمایشی و اساسنامه موضوع اصل ۸۵»، «برنامه و خط‌مشی دولت و تصمیمات موضوع اصل ۱۳۴»، «آرای وحدت رویه و ضوابط موضوع اصل ۱۶۱» و سایر مقررات و همچنین طبقه‌بندی و تعیین هرم سیاست‌ها، قوانین و مقررات کشور بر اساس نص یا تفسیر اصول قانون اساسی حسب مورد، از طریق مجلس شورای اسلامی.
۶- تعیین حدود اختیارات مجلس در اصلاح لوایح با رعایت اهداف لایحه.
۷- تعیین محدوده‌ی اختیار مجلس در تصویب ساختار و مفاد بودجه‌ی سالانه‌ی کل کشور (پیش‌بینی درآمدها، هدف‌گذاری‌ها، موارد هزینه و...) با تصویب قانون لازم و اصلاح آیین‌نامه‌ی داخلی مجلس.
۸- تعیین وظایف دولت و مجلس در مورد تعداد وزرا و وظایف و اختیارات آنان، وظایف قانونی رئیس‌جمهور موضوع اصل ۶۰ و ۱۲۴ قانون اساسی و هرگونه ادغام، الحاق، انتزاع و ایجاد سازمان‌های اداری، از طریق تصویب قانون.
۹- رعایت اصول قانون‌گذاری و قانون‌نویسی و تعیین سازوکار برای انطباق لوایح و طرح‌های قانونی با تأکید بر:
- قابل اجرا بودن قانون و قابل سنجش بودن اجرای آن.
- معطوف بودن به نیاز‌های واقعی.
- شفافیت و عدم ابهام.
- استحکام در ادبیات و اصطلاحات حقوقی.
- بیان شناسه‌ی تخصصی هر یک از لوایح و طرح‌های قانونی و علت پیشنهاد آن.
- ابتناء بر نظرات کارشناسی و ارزیابی تأثیر اجرای قانون.
- ثبات، نگاه بلندمدت و ملی.
- انسجام قوانین و عدم تغییر یا اصلاح ضمنی آن‌ها بدون ذکر شناسه‌ی تخصصی.
- جلب مشارکت حداکثری مردم، ذی‌نفعان و نهاد‌های قانونی مردم‌نهاد تخصصی و صنفی در فرایند قانون‌گذاری.
- عدالت‌محوری در قوانین و اجتناب از تبعیض ناروا، عمومی بودن قانون و شمول و جامعیت آن و حتی‌الامکان پرهیز از استثنا‌های قانونی.
۱۰- تعیین عناوین قوانین جامع، تبویب، تنقیح و تعیین شناسه‌ی قوانین موجود کشور در طول برنامه‌ی ششم توسعه.
۱۱- تعیین سازوکاری از سوی مجلس شورای اسلامی برای تشخیص قابلیت طرح در مجلس (موضوع اصل ۷۵ قانون اساسی) قبل از طرح و اعلام وصول.
۱۲- ضابطه‌مندسازی و تعیین نصاب بالا برای ارجاع به مجمع تشخیص مصلحت نظام در موارد تعارض مصوبه‌ی مجلس با نظر شورای نگهبان.
۱۳- بازنگری در مصوباتی که بر اساس مصلحت در مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب شده است از حیث تعیین دوره‌ی اعتبار مصلحت.
۱۴- رعایت صلاحیت ذاتی قوای سه‌گانه در قوانین مربوط به تشکیل نهاد‌هایی از قبیل شورا‌های عالی؛ بازنگری در قوانین موجود این نهادها؛ پیش‌بینی سازوکار کارآمد قانونی لازم برای تضمین عدم مغایرت مصوبات آن‌ها با قوانین عادی.
۱۵- تعیین اولویت‌های قانون‌گذاری با محوریت: گره‌گشایی از امور اجرایی کشور، اصول اجرا نشده‌ی قانون اساسی، سند چشم‌انداز، سیاست‌های کلی نظام، برنامه‌ی پنج‌ساله‌ی توسعه و مطالبات رهبری.
۱۶- رعایت تدابیر فرماندهی کل نیروهای مسلح در قانون‌گذاری برای نیروهای مسلح.
۱۷- ترویج و نهادینه‌سازی فرهنگ رعایت، تمکین و احترام به قانون و تبدیل آن به یک مطالبه‌ی عمومی.
قانون‌های مصوب مجلس نباید به سرعت دچار تغییر شود
در همین ارتباط هادی طحان نظیف، حقوقدان شورای نگهبان، درباره مشکلات شیوه قانون‌گذاری در کشور معتقد است قانون‌های مصوب مجلس به عنوان نهاد قانون‌گذاری و نظارت بر اجرای قوانین نباید به سرعت دچار تغییر شود. این موضوع چارچوب‌هایی نیاز دارد که پیشتر مقام معظم رهبری در ابلاغ سیاست‌های کلی قانون‌گذاری، نکاتی دقیق را ذکر کرده‌اند. هر چه کار دقیق‌تر، جامع‌تر و چارچوب‌مندتری انجام شود، قانون‌گذاری با کیفیت‌تری را شاهد خواهیم بود.
طحان نظیف با بیان اینکه رسیدن به قانون با کیفیت، راهکار‌های مشخصی دارد، گفت: باید در مسیری حرکت شود که مصوبات مجلس بیشتر از طرح، لایحه باشد؛ معمولاً بر روی لایحه‌ها کارشناسی بیشتری صورت می‌گیرد.در سطوح زیرین دستگاه اجرایی یک فرآیند قانونی پیشنهادی شروع می‌شود و در سطوح مختلف بررسی می‌شود که پس از آن، لایحه به مجلس ارائه خواهد شد. این اتفاق به واقعیت و مقام عمل نزدیک‌تر است.
او تغییر نیافتن یا کمتر تغییر دادن شیرازه لایحه‌ها را از راه حل‌های کمک به قانون‌گذاری با کیفیت دانست و گفت: به لحاظ صلاحیت، هیچ ایرادی ندارد که مجلس مصوبه‌ای را تغییر دهد و اصلاح کند. اگر یک مصوبه در مقام عمل با اشکالاتی مواجه بود، باید در مجلس اصلاح شود تا قابل اجرا باشد. پس در صورت وجود مشکل، طبیعتاً مجلس باید وارد شود و همچنین پارلمان، قانون مستقلش را خودش اصلاح کند.
طحان نظیف تأکید کرد: نمود‌های سیاست‌های کلی قانون‌گذاری باید در آیین‌نامه داخلی مجلس تجلی پیدا کند، حتی شاید نیاز به قانونِ قانون‌نویسی داشته باشیم تا بار دیگر در موضوع قانون نویسی و ترتیب‌های آن، دقت ویژه‌ای صورت گیرد. با اینکه مسئله یاد شده از امور شکلی است، ولی در محتوا هم اثر خواهد داشت.
طحان نظیف با بیان اینکه رسیدن به قانون با کیفیت، راهکار‌های مشخصی دارد، گفت: باید در مسیری حرکت شود که مصوبات مجلس بیشتر از طرح، لایحه باشد؛ معمولاً بر روی لایحه‌ها کارشناسی بیشتری صورت می‌گیرد.در سطوح زیرین دستگاه اجرایی یک فرآیند قانونی پیشنهادی شروع می‌شود و در سطوح مختلف بررسی می‌شود که پس از آن، لایحه به مجلس ارائه خواهد شد. این اتفاق به واقعیت و مقام عمل نزدیک‌تر است.
او تغییر نیافتن یا کمتر تغییر دادن شیرازه لایحه‌ها را از راه حل‌های کمک به قانون‌گذاری با کیفیت دانست و گفت: به لحاظ صلاحیت، هیچ ایرادی ندارد که مجلس مصوبه‌ای را تغییر دهد و اصلاح کند. اگر یک مصوبه در مقام عمل با اشکالاتی مواجه بود، باید در مجلس اصلاح شود تا قابل اجرا باشد. پس در صورت وجود مشکل، طبیعتاً مجلس باید وارد شود و همچنین پارلمان، قانون مستقلش را خودش اصلاح کند.
طحان نظیف تأکید کرد: نمود‌های سیاست‌های کلی قانون‌گذاری باید در آیین‌نامه داخلی مجلس تجلی پیدا کند، حتی شاید نیاز به قانونِ قانون‌نویسی داشته باشیم تا بار دیگر در موضوع قانون نویسی و ترتیب‌های آن، دقت ویژه‌ای صورت گیرد. با اینکه مسئله یاد شده از امور شکلی است، ولی در محتوا هم اثر خواهد داشت.
تهیه لایحه «اصول و ضوابط قانون نویسی»
حال شنیده می شود که بالاخره پس از مدت ها انتظار لایحه ای به عنوان لایحه «اصول و ضوابط قانون نویسی » در معاونت حقوقی ریاست جمهوری در حال آماده شدن است. اخیرا لعیا جنیدی معاون حقوقی ریاست جمهوری اظهار داشت:یکی از مشکلات مهم ما این است که قانون‌نویسی در کشور ما از ضابطه خاصی پیروی نمی‌کند و هم در روش و آیین و هم در محتوا و شیوه نگارش، متشتت و پراکنده است. برای همین ما اصول و قواعدی را آماده کردیم که در ماه های گذشته به شدت درگیر آن بودیم و اسم آن را گذاشته‌ایم «قانون قانون نویسی».
وی در ادامه افزود: قرار است کارهایی در نظم و نسق دادن به روش و آیین قانون نویسی بشود؛ در حدی که در ظرفیت این متن باشد، تلاش‌هایی در این زمینه شده و این لایحه‌ای بوده که پیش‌نویس آن حدود ۱۶۰ ماده بود و بازبینی شد و الان حدود ۱۴۰ ماده است.
وی در ادامه افزود: قرار است کارهایی در نظم و نسق دادن به روش و آیین قانون نویسی بشود؛ در حدی که در ظرفیت این متن باشد، تلاش‌هایی در این زمینه شده و این لایحه‌ای بوده که پیش‌نویس آن حدود ۱۶۰ ماده بود و بازبینی شد و الان حدود ۱۴۰ ماده است.
منبع: تابناک